來源:李永生編輯


近年來混改成為國企改革領域的重要方向,而城投作為特殊的國企主體,其混改更是備受市場關注。近期云南城投混改事項出現變動,也再一次將城投混改推向市場的聚光燈下。自2019年7月開始,保利計劃參與云南城投混改事項。2019年10月14日,經保利集團推薦,云南省委決定,任命保利集團衛飚同志擔任省城投集團黨委書記、董事長。而今年4月30日,云南城投發布公告稱,免去省城投集團衛飚黨委書記、董事長職務。衛彪本因保利集團與云南城投的混改工作而來,此時抽身離去,也使得云南城投的混改變得撲朔迷離。云南城投混改生變引發我們對城投混改的思考,本文將主要解決“混改有哪些形式”、“城投混改的難點在哪”、以及“成功混改城投有什么規律”3個問題。

 

一、混改有哪些形式?

 

2013年,黨的十八屆三中全會確定發展混合所有制為深化國企改革的重要方向。明確提出,國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式。

混改具體操作方式包括:引入戰略投資者、整體上市或核心資產上市、引入基金、開放式改制重組、員工持股等。

1、引入戰略投資者
引入戰略投資者實現混改是指,國有企業通過增資擴股、股權轉讓或新設公司的形式,引入戰略投資者參股甚至控股。

以天津城投混改為例。混改前,天津城投持有城投置地100%的股權。2018年12月,天津城投以增資擴股的形式引入戰略投資者華潤置地?;旄暮?,天津城投持有城投置地51%的股權,華潤置地持49%的股權。

       2、整體上市或核心上市

       整體上市混改可以是集團公司或者主業子公司整體上市。以綠地控股為例來看“整體上市”混改模式。2013年混改前,綠地集團是上海市國有控股特大型企業集團,股權結構為:職工持股會持股36.43%,國資股東持股60.68%。2014年3月17日,金豐投資通過資產置換、發行股份購買綠地控股集團有限公司100%股權。2015年8月13日,公司名稱由“上海金豐投資股份有限公司”變更為“綠地控股股份有限公司”。2015年8月19日,綠地控股在上交所上市。                         
       3、引入基金

引入基金實現混改是指設立各種產業發展基金和國企改革重組基金等參與國有企業改革。以中糧集團混改為例。2017年4月19日,中糧資本募資69億元,確定7家投資人:國調基金(中國國有企業結構調整基金)、北京首農、溫氏投資、弘毅投資、霧繁投資、上海國際、航發資管等。增資后,中糧集團的持股比例降至約65%,新股東持股比例合計約35%,其中,員工持股比例約3%。

       4、開放式改制重組

       開放式改制重組是指通過業務、資產以及債務等要素的重新組合,優化業務和資源配置、減輕包袱、提高國企競爭力[2]。以聯和投資與上海信投重組為例。2019年10月,聯和投資與上海信投兩家企業正式實施聯合重組,將上海信投由市國資委監管調整為控股股東聯和投資公司管理。聯和投資是上海市國資委所屬從事科創發展專業化投資的國有獨資企業,上海信投原為市國資委直接監管企業,是一家從事基礎網絡、智能數據的公司。重組后,聯和投資將提高資源配置能力,增強信息基礎設施建設的整體實力。

       5、員工持股

       2016年8月19日國資委出臺了《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》,細化國企混改中關于員工持股的要求。

以山東交通運輸集團為例。2017年,山東交運通過山東產權交易中心公開掛牌引進戰略投資者,同步實施員工持股計劃。2017年9月30日完成混改,山東國惠投資有限公司持股37%,戰略投資者持股33%,員工持股30%。

 

二、為什么國企混改中,城投較難成功?


(一)城投混改較難成功的四個主要原因

 1、盈利能力弱,但債務規模較大

城投公司缺乏核心經營性業務,盈利能力較弱,而債務規模較大。城投公司作為地方政府的投融資平臺,承擔著城市基礎設施和公共服務建設等公益性項目。公司的運營大多依賴于政府回款、補貼和借新還舊,債務規模較大,但同時自身盈利能力較弱。

云南城投混改生變,可能也與云南城投自身債務壓力大、盈利能力弱有關。4月28日,云南城投發布年報,2019年歸母凈利潤-27.8億元。短期借款和一年內到期的非流動負債合計200億元,而貨幣資金僅20億元。

2、制度體系非市場化

城投公司多數未建立現代化企業制度,可能存在政企不分、產權不清、權責不明、管理不力、公司治理缺位等多種問題。

3、資產定價困難

城投公司資產構成復雜,定價存在一定困難。資產包括基礎設施建設等公益性項目建設成本,以及土地、海域使用權、房產等資源,并且部分資產都已抵質押。例如,根據天房集團發布《重大事項披露》,其部分土地為劃撥土地,未經許可不得進行轉讓、出租、抵押等經營活動部分,部分土地無土地證或房產證。類似情況均影響資產定價,增加混改難度。

       4、員工構成復雜

       雖然制度明確要求,黨政領導干部不得在經濟實體兼職,但實際情況中,部分城投員工仍具政府背景。

2004年,中組發[2004]2號《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》中,明確要求,“黨政領導干部不得在各類經濟實體中兼職?!薄豆珓諉T法》(2018年修訂版)第四十四條公務員因工作需要在機關外兼職,應當經有關機關批準,并不得領取兼職報酬。但根據中國紀檢監察報2015年報道,在一些市和縣(區、市)的融資平臺公司,掌門人很多是“紅頂商人”,由副市長、副區長、副縣長等兼任。

(二)天津:混改政策力度大,但城投混改依然難成功

天津對國有企業混改的政策支持力度較大。2019年1月,《關于印發振興市管國有企業老字號工作方案的通知》文件要求,“到2020年,市管企業中現有中華老字號和津門老字號企業將基本完成混改?!?019年11月,天津市國資委副主任劉智表示“規劃到2020年,市屬國企競爭類的集團都要完成混合所有制改革”。

 

雖然在政府層面推動力度較大,混改進展也較快(截止2020年4月20日成功混改的市管企業已有14家),但混改國企以非城投為主,城投成功混改案例僅1家。2018年12月,天津城投置地混改落地。華潤置地增資79.34億元,獲得天津城投置地49%股權,天津城市基礎設施建設持股51%。

 

根據天津市國資委官網,天津市產權交易中心官網上的掛牌信息,截至到2020年5月3日,64家國企混改項目公司掛牌招募混改投資者,其中7家為城投,分別為天津市交通(集團)有限公司、天津水務集團有限公司的4個全資子公司(天津水務集團濱海水務有限公司、天津市自來水集團有限公司、天津市華水自來水建設有限公司、天津市管道工程集團有限公司)、天津城建集團有限公司、天津市政建設集團有限公司。需要特別注意的是,7家掛牌的城投公司中,天津城建集團有限公司、天津市政建設集團最早于2018年12月28日就開始掛牌,但直到目前仍未成功混改。與其債務率高、盈利為負有一定關系。除城投混改實施難度大之外,債務較高的其他國企也有混改壓力。2017年6月,天房集團混改項目首次在天津產權交易中心掛牌,到2020年仍在掛牌中。雖然期間經歷了保利、融創等多家房企入駐考察,但至今仍未混改成功,可能主要與其盈利能力差、債務過高、土地、房屋資產權屬不清晰、職工安置負擔重等系列問題有關。

 

三、混改成功的案例有什么規律?

 

因制度體系、資產結構、盈利能力、員工身份等原因,城投公司混改難度較大。尤其是短期內通過上市或員工持股實現混改的難度更大,相比較來看,引入戰略投資者具備較強實踐性。2014年上海城投混改成功以來,約8家城投公司通過引入投資者進行混改。 

 

從案例來看,成功混改的城投公司主要有幾種類型:1. 土地資源優質,具備吸引力。2. 從事的業務與戰略投資者具有較強的相關性,戰略投資者進駐之后,可以快速強化自身集團業務或者開拓新區域。3. 混改標的主要以城投子公司為主。8家城投混改中,僅華僑城直接混改云南文投,其余均為混改城投子公司。而華僑城直接混改城投公司可以成功,也主要和云南文投資產規模較?。?/span>2018年資產總規模約80億元),混改涉及的資金金額較小有關,按照協議華僑城對云南文投集團增資擴股出資26.23億元,占股權51%。

(一)獲取優質土地資源:華潤置地混改天津城投置地

1、混改方案

2018年12月18日,天津城投置地混合所有制改革正式落地?;旄暮?,華潤置地通過全資子公司北京潤置增資79.34億元持股天津城投置地49%,天津市國資委通過天津城投集團(天津城市基礎設施建設投資集團公司)持股51%。這是天津市成功實施的混改項目中成交金額最大的項目?;旄那?,由天津市國資委間接通過天津城投集團持有100%股權,混改后,天津國資委持股比例稀釋為51%,仍保持對城投置地控股地位。

       2、交易雙方

       天津城投集團為市管國有獨資大型企業,自2004年成立以來,形成“基礎設施、高速公路、環境水務、房地產開發、金融投資”五大主營業務板塊,資產總量近7500億元,位居天津市大型國有企業之首,入選中國服務業企業500強、中國企業效益200佳。本次混改主體城投置地是天津城投集團的全資子公司,立足天津,擁有大量優質的土地儲備等資產,先后開發運營銀河國際購物中心、新梅江錦秀里、南開悅璽以及海南萬寧石梅半島等知名項目。而購買方華潤置地為世界500強企業華潤集團旗下的地產業務主體,主營業務包括房地產開發、商業地產開發及運營、物業服務等,經營規模長期居于全國地產企業前列,屬于香港恒生指數成分股。

華潤置地參與天津城投置地混改,主要是為了借助天津城投置地在天津的土地資源,加速在天津的業務拓展。而對于城投置地來說,根據天津市政府官網,在混改后也將借助華潤置地在住宅開發、商業運營等領域的豐富經驗,積極參與并主導區域綜合開發,探索長租、養老產業、產業園區等多元化創新。

(二)強化基建業務:綠地控股混改河南公路工程局

1、混改方案

2019年1月11日,河南省交通投資集團有限公司(河南交投)將所持有的河南省公路工程局集團(河南公路工程局)70%股權轉讓給綠地控股全資子公司綠地城市投資集團(綠地城投),成為河南省管國企子公司混改成功的第一例。混改方案為,混改前河南交投持有河南公路工程局100%股權。2019年1月11日,綠地城投集團以8億元價格受讓工程局集團70%的股權。同時,根據股權轉讓協議,協議方推動工程局集團管理層和員工持股,由綠地城投轉讓部分股權至公司管理層及其他員工。2019年8月,形成三元股權架構:綠地城投持股51%、河南交投持股30%、工程局集團管理層及員工持股19%。

       2、交易雙方

本次交易標的是河南公路工程局70%股權,該公司從事公路交通基礎設施投融資建設及施工。始建于20世紀50年代,1983年經省編委批準成立“河南省交通公路工程處”,1987年更名為“河南省交通公路工程局”,為自收自支事業單位,直屬河南省交通廳。2004年底完成事業向企業的體制轉換,改制為“河南省路橋工程集團有限公司”,2006年更名為“河南省公路工程局集團有限公司”,2010年劃屬于河南交通投資集團有限公司,2019年1月完成混合所有制改革,2019年8月完成混合所有制改革的三元股權架構。購買方綠地控股是上海市國資委監管的特大型混合所有制企業,已在全球范圍內形成了以房地產開發為主業、“大基建、大金融、大消費”等多元產業并舉發展的格局。而綠地城投是綠地集團大基建板塊的主要投資平臺、管理協調平臺、資源調配平臺以及項目實施通道之一。

       3、混改結果

       對于購買方綠地控股來說,大基建經營版塊進一步強化。此次入股是綠地大基建平臺的又一次重要戰略舉措,繼控股貴州建工、江蘇省建、西安建工、天津建工后,進一步完善覆蓋“東南西北中”的全面布局。根據綠地控股2019年業績快報,2019年,綠地控股大基建板塊經營業績再創新高,營業收入1885億元,同比增長27%。綠地控股營業總收入4280.83億元,大基建板塊營收占比39.10%,貢獻較大。對于河南公路工程局來說,混改后體制運作效率更高,盈利能力、資本結構改善。制度建設方面,混改一年來,初步完成制度梳理工作,制定完成了薪酬制度、績效考核、市場開發激勵、干部選拔、部門(員工)旬工作計劃和財務管理等方面的管理制度。盈利方面,2019年中標簽約額118.60億元,增長577%,營業收入71.91億元,增長43%,利潤總額3.35億元,增長95%,凈利潤2.59億元,增長105%,凈資產收益率17.81%,增長88%。資本結構和融資方面,資產負債率78.18%,降低1.27%,銀行授信批復額度56億元。

(三)開拓漯河市場:索克物業混改惠達物業

1、混改方案

2019年2月,索克物業發展股份有限公司(索克物業)以154萬元價格受讓漯河市城市建設投資有限公司(漯河城投)所持有的漯河市惠達物業管理有限公司(惠達物業)60%的股權。 

2、交易雙方

       本次交易交易標的是漯河城投子公司惠達物業60%的股權,該公司成立于2009年11月,主要經營物業管理、房屋出售、園林綠化服務。

購買方是索克物業發展股份有限公司,主要經營物業管理、酒店投資與管理、智能化開發與施工。索克物業成立于2002年,并于2015年掛牌新三板。

       3、混改結果

       對于漯河城投來說,此次混改為其旗下企業引入了優秀的產業合伙人,激活了增長能力。漯河城投主營業務是基礎設施建設和土地開發整理,而其子公司惠達物業主要從事物業管理等非主營業務。此次混改中漯河城投將其非主營業務的控制權讓渡給了民營企業,一方面,民營企業能在物業管理充分發揮運營競爭優勢;另一方面,漯河城投也能集中優質資源發展主營業務,提升資產運營效率。而對于購買方索克物業來說,由于標的惠達物業深耕漯河本地,具有較好的客戶基礎,此次收購將增強索克物業在物業管理上的專業優勢和在漯河地區的品牌優勢,開拓漯河市場。

 

2020年06月30日

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